十八屆三中全會的決定明確提出，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用。因此，今后在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定與實施中，必須更加注重發(fā)揮市場作用，這方面美國有成熟的經(jīng)驗。20世紀(jì)90年代以來，美國政府與產(chǎn)業(yè)界密切合作，出臺了一系列電動汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，其制定與實施機制具有代表性。

美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策概況

克林頓政府1993年開始實施新一代汽車合作計劃(以下簡稱PNGV計劃)，掀起了混合動力汽車(HEV)研制熱潮。小布什政府2001年啟動自由合作汽車研究計劃(以下簡稱FCAR計劃)替代PNGV計劃，主攻氫燃料電池汽車(HFCV)；2006年提出了先進(jìn)能源計劃，轉(zhuǎn)向插電式混合動力汽車(PHEV)。2008年奧巴馬政府上臺后，通過研發(fā)、補貼、限排等措施，引導(dǎo)汽車工業(yè)將重心轉(zhuǎn)向插電式混合動力汽車和純電動汽車(BEV)。

(一)克林頓政府的PNGV計劃

20世紀(jì)80年代，日本汽車大舉進(jìn)入美國市場，美國汽車工業(yè)受到強勁挑戰(zhàn)。1992年，日本開發(fā)混合動力汽車，豐田公司宣布將在2000年前向美國市場銷售混合動力汽車，美國汽車界一片嘩然。

在這種背景下，通用、福特、克萊斯勒組建美國汽車研究理事會(USCAR)，與克林頓政府達(dá)成意向，合作制定了PNGV計劃，試圖通過發(fā)展電動汽車重塑美國汽車工業(yè)的輝煌。根據(jù)正式公布的信息，PNGV計劃1993年9月發(fā)布，執(zhí)行期為1994—2004年，最終目標(biāo)是改善和增強美國汽車工業(yè)的競爭力。具體目標(biāo)為，使具有商業(yè)可行性的新技術(shù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，十年內(nèi)將車輛燃油效率提升3倍。PNGV計劃參與機構(gòu)之多、動員力量之廣，克林頓總統(tǒng)稱可與阿波羅登月計劃相比。

(二)小布什政府的FCAR計劃和先進(jìn)能源計劃

2001年5月，剛上臺6個月的小布什政府出臺了《國家能源政策》，提出發(fā)展氫能，在未來徹底擺脫依賴進(jìn)口能源的構(gòu)想。2002年1月，美國能源部聯(lián)合美國汽車研究理事會和三大汽車公司宣布啟動FCAR計劃，取代本應(yīng)2004年結(jié)束的PNGV計劃。FCAR計劃重點發(fā)展氫燃料電池汽車，目標(biāo)是擺脫石油燃料，減少污染氣體排放，讓美國人可自由選擇各種汽車和自由獲得價格適宜和方便的燃料。

然而，氫燃料汽車并沒有按規(guī)劃藍(lán)圖順利發(fā)展，遲遲無法實現(xiàn)商用化。小布什政府不得不面對現(xiàn)實，將政策重心轉(zhuǎn)向插電式混合動力汽車。2006年，小布什總統(tǒng)在國情咨文中提出先進(jìn)能源計劃，表示要大力開發(fā)插電式混合動力汽車，將該類汽車作為研發(fā)重點。

2007年12月，小布什總統(tǒng)簽署《能源獨立與安全法》，要求到2020年，車輛燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)從平均每加侖汽油行駛25英里提高至35英里，這是1975年以來首次調(diào)整。

(三)奧巴馬政府的研發(fā)、補貼和限排政策

奧巴馬政府沒有提出大型研究開發(fā)計劃，主要通過支持技術(shù)研發(fā)、進(jìn)行補貼減稅、限制尾氣排放等方式，促進(jìn)電動汽車發(fā)展。

2009年2月《美國復(fù)興和再投資法案》(ARRA)計劃10年內(nèi)投入1500億美元，開發(fā)插電式混合動力汽車、下一代生物燃料技術(shù)、可再生能源等領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展。2009年6月《美國清潔能源與安全法案》(ACESA)計劃10年內(nèi)對電動汽車技術(shù)和其他先進(jìn)技術(shù)機動車投資200億美元。2009年8月奧巴馬總統(tǒng)宣布，投入24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車。

2009年底，奧巴馬政府調(diào)整了各類電動汽車的稅收優(yōu)惠，將燃料電池汽車的最高稅收減免額從8000美元降到4000美元，插電式混合動力汽車稅收抵免額度為2500—7500美元(車企累計銷售20萬輛后取消)，高于其他類型的混合動力汽車。2010年國會提出《電動汽車發(fā)展法案(草案)》，提議由能源部選擇5個試點城市投入8億美元，在普惠性稅收減免不變情況下，對前10萬輛電動汽車的消費者補助2000美元/輛，對電動汽車充電設(shè)備的購買和服務(wù)補助2000美元(個人)—5萬美元(商戶)。

2010年4月，奧巴馬政府公布新的燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)(CAFE)，到2016年美國銷售的輕型車平均燃油經(jīng)濟性指標(biāo)必須達(dá)到35.5英里/加侖。

2011年1月，奧巴馬總統(tǒng)在國情咨文中提出“到2015年累計銷售超過100萬輛電動汽車”的目標(biāo)，并表示將制定刺激計劃。但截至2013年年底，白宮提議將電動汽車稅收抵免額增至1萬美元的政策，未獲得國會批準(zhǔn)。

美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策特點分析

PNGV計劃、FCAR計劃、先進(jìn)能源計劃等美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定與實施特點主要包括，由頂層機構(gòu)決策、國會把關(guān)，多部門分工協(xié)作、共同推進(jìn)，政府與市場分工明確，企業(yè)深度參與。實施過程中定期評估，根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整。

(一)頂層機構(gòu)決策，國會把關(guān)

白宮設(shè)有科技政策辦公室(OSTP)負(fù)責(zé)科技決策和統(tǒng)籌科技計劃實施，設(shè)有國家科技委員會(NSTC，由高級官員組成)、總統(tǒng)科技顧問委員會(PCAST，由非官員組成)提供決策咨詢意見，這三個機構(gòu)的長官均由總統(tǒng)科技事務(wù)助理兼任。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策執(zhí)行部門起草的政策草案，由白宮科技政策辦公室進(jìn)行平衡后決策，并與總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室(OMB)共同確定預(yù)算。白宮科技政策辦公室不參與計劃和項目的微觀管理。

政府提出的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策要經(jīng)過國會辯論，平衡各方意見，最后通過投票機制確保決策結(jié)果符合大多數(shù)人的利益。國會參眾兩院都有負(fù)責(zé)科技事務(wù)的委員會，眾議院是科學(xué)委員會，參議院是商務(wù)、科學(xué)與運輸委員會。國會批準(zhǔn)后，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策才能正式啟動，如PNGV計劃1993年7月白宮已經(jīng)決策通過，但正式發(fā)布是美國國會通過后的1993年9月。與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策配套的財政預(yù)算同樣要經(jīng)過國會批準(zhǔn)，最終批準(zhǔn)額可能與政府預(yù)算相同，也可能減少或追加。如負(fù)責(zé)組織實施插電式混合動力汽車研發(fā)項目的美國能源部車輛技術(shù)項目辦公室，2008財年申請1.8億美元預(yù)算，國會實際批準(zhǔn)2.3億美元。

(二)多部門分工協(xié)作，共同推進(jìn)

多部門共同實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時，一般設(shè)立指導(dǎo)小組，各部門分工協(xié)作，共同推進(jìn)。PNGV計劃指導(dǎo)小組組長由商務(wù)部官員和三大汽車公司總裁輪流擔(dān)任，成員包括相關(guān)部門高級官員、三大汽車公司主管研發(fā)的副總裁。商務(wù)部、國防部、能源部、運輸部、環(huán)保部、航空航天局、國家科學(xué)基金會等7個部門不論級別高低，均按照指導(dǎo)小組確定的方案，分別與企業(yè)組成合作伙伴，實施PNGV計劃。

(三)企業(yè)深度參與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策制定與實施

PNGV計劃由克林頓總統(tǒng)、戈爾副總統(tǒng)邀請三大汽車公司的首席執(zhí)行官共同醞釀并制定。同時，還組織了350家汽車供應(yīng)商、商團以及大學(xué)參與計劃制定。PNGV計劃的實施工作同樣由美國聯(lián)邦政府與企業(yè)界聯(lián)合推進(jìn)。三大汽車公司承擔(dān)樣車研制任務(wù)，7個聯(lián)邦部門的下屬機構(gòu)參與研究工作，如商務(wù)部下屬國家標(biāo)準(zhǔn)研究院、能源部下屬10個國家實驗室、環(huán)保部下屬國家車輛和尾氣排放實驗室。

FCAR計劃由美國能源部、美國汽車研究理事會與三大汽車公司共同宣布。FCAR計劃的實施工作由執(zhí)行小組、自由車項目小組、燃料項目小組和技術(shù)小組負(fù)責(zé)。每個小組都有來自政府和企業(yè)的代表，確保關(guān)鍵活動和決定能夠在政府與企業(yè)間達(dá)成共識。FCAR計劃的經(jīng)費來源于美國政府，計劃在5年內(nèi)投入12億美元，主要撥給大學(xué)和政府實驗室使用，但三大汽車公司有權(quán)使用該計劃取得的研究成果。FCAR計劃啟動后，三大汽車公司宣布退出混合動力汽車研發(fā)，全力發(fā)展燃料電池汽車。

先進(jìn)能源計劃設(shè)立后，由美國能源部能效和可再生能源辦公室(EERE)下屬的車輛技術(shù)項目辦公室組織實施。能源部公開信息顯示，擬于2010年前和3M公司、A123 Systems公司、Compact Power公司、EnerDel公司、Johnson Control-Saft先進(jìn)動力公司等5家企業(yè)建立“政府—企業(yè)”合作研發(fā)伙伴關(guān)系，政府投入1720萬美元，企業(yè)投入2080萬美元，希望插電式混合動力汽車能在2014—2016年實現(xiàn)全面商業(yè)化生產(chǎn)。

奧巴馬政府2009年支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車的研發(fā)計劃，最終來自25個州的48個項目中標(biāo)。根據(jù)能源部公布的名單，通用汽車獲得超過2.4億美元項目經(jīng)費，福特獲得9270萬美元項目經(jīng)費，克萊斯勒獲得7000萬美元項目經(jīng)費，而最大單筆項目經(jīng)費3億美元提供給了江森自控公司。獲得資助的企業(yè)按1∶1配套資金。

(四)政府與市場分工明確

實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時，政府與企業(yè)分工明確。政府的主要任務(wù)是營造良好的市場環(huán)境，并在基礎(chǔ)研究、競爭前應(yīng)用技術(shù)研究、共性技術(shù)開發(fā)等方面發(fā)揮作用，在特定時期支持一些戰(zhàn)略性領(lǐng)域的重大技術(shù)突破。產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和市場運營環(huán)節(jié)，主要發(fā)揮企業(yè)的作用。如PNGV計劃每年預(yù)算投資12.5億美元，其中政府資助約2.5億美元，主要用于基礎(chǔ)研究，以及與企業(yè)聯(lián)合投入示范樣車開發(fā)，其余10億美元來自產(chǎn)業(yè)界，在研究開發(fā)接近商業(yè)化階段時增加投資比重。

技術(shù)相對成熟后，政府主要通過政府采購、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補貼、提高能耗和排放標(biāo)準(zhǔn)限制落后技術(shù)、投資基礎(chǔ)設(shè)施等方式，引導(dǎo)市場發(fā)展。如2009年美國用24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車的計劃中，4億美元用來購買7千余輛純電動汽車和插電式混合動力汽車，在多個地點進(jìn)行演示驗證。

(五)有明確的目標(biāo)，定期評估并調(diào)整

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策大多按領(lǐng)域設(shè)置，有明確的目標(biāo)和完成時間。如PNGV計劃規(guī)劃的日程和目標(biāo)為：1993年啟動，選擇各種技術(shù)路線相關(guān)的技術(shù)領(lǐng)域，給予廣泛支持；在廣泛開展研究開發(fā)的基礎(chǔ)上，1997年完成所涉及高新技術(shù)的評估工作，選擇具有發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域重點支持，淘汰部分發(fā)展前景不佳的技術(shù)；1998—2000年由三大汽車公司分別制造出概念車；2004年由三大汽車公司生產(chǎn)出樣車。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策實施過程中定期評估。PNGV計劃評估由美國國家研究理事會(NRC，隸屬美國國家科學(xué)院)負(fù)責(zé)，每年進(jìn)行，根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整計劃、確定年度預(yù)算。PNGV計劃開始階段確定并同步實施的技術(shù)領(lǐng)域有9個。1997年底，美國國家研究理事會召集專家對上述技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行評估和篩選，有4個被認(rèn)為具有最優(yōu)發(fā)展前景，包括混合動力汽車、直噴式發(fā)動機、燃料電池和輕型材料，成為PNGV計劃后期的重點支持方向。其余技術(shù)領(lǐng)域不再作為支持重點，而渦輪機和超級電容不再研究。

小布什政府認(rèn)為開發(fā)混合動力汽車的努力已經(jīng)失敗，選擇終結(jié)了PNGV計劃。能源部對此發(fā)布的消息稱，美國國家研究理事會的評審結(jié)果建議，由于相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)調(diào)整PNGV計劃。

美國經(jīng)驗的啟示

美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定與實施機制給我們的啟示是，重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)由頂層機構(gòu)決策并協(xié)調(diào)推進(jìn)，政府和市場明確分工、充分發(fā)揮市場在科技資源配置中的主導(dǎo)作用，政策實施過程中需要定期評估。

(一)由頂層機構(gòu)決策和協(xié)調(diào)推進(jìn)

重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策不論由一個部門單獨提出，還是多個部門共同提出，均應(yīng)由類似美國白宮科技政策辦公室的頂層機構(gòu)決策并統(tǒng)籌實施。協(xié)調(diào)相關(guān)部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時，頂層機構(gòu)自身不參與計劃和項目的微觀管理。

(二)發(fā)揮市場配置資源的主導(dǎo)作用

制定和實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時，應(yīng)邀請大型龍頭企業(yè)深度參與，組織中小企業(yè)廣泛參與，充分發(fā)揮市場對研發(fā)方向把握、技術(shù)路線選擇、創(chuàng)新要素配置等方面的主導(dǎo)作用。

(三)政府與市場明確分工

在技術(shù)萌芽、產(chǎn)業(yè)尚未起步階段，政府主要支持競爭前技術(shù)研發(fā)，可以確定技術(shù)目標(biāo)，但不應(yīng)限定技術(shù)路線，由企業(yè)自主決定，進(jìn)行廣泛支持。在技術(shù)相對成熟階段，政府主要通過改善市場環(huán)境來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，如示范應(yīng)用、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補貼、提高能耗排放標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(四)建立政策評估制度，定期評估

建立政策評估制度，明確規(guī)定制定政策，以及設(shè)立計劃和項目，必須經(jīng)過正式的評估程序。政策及計劃項目實施過程中應(yīng)定期評估，評估結(jié)果作為調(diào)整政策及計劃項目的依據(jù)，與預(yù)算掛鉤。

(五)允許失敗，及時終止計劃項目

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策風(fēng)險高，應(yīng)容忍其失敗。PNGV計劃廣泛吸收了產(chǎn)業(yè)界意見，對參與計劃的各政府部門進(jìn)行了很好的協(xié)調(diào)，計劃執(zhí)行過程中不斷評估，最終也沒有產(chǎn)生顯著的成效。FCAR計劃執(zhí)行僅4年即終止，改設(shè)先進(jìn)能源計劃后導(dǎo)致了另一輪失敗。對于不能達(dá)到目標(biāo)的計劃項目，應(yīng)及時終止。

(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部)

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